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《传染病防治法》解读 ——以新型冠状病毒感染的肺炎为视角

发布时间:2020/2/5 14:47:08  点击数:

《传染病防治法》解读
——以新型冠状病毒感染的肺炎为视角
《传染病防治法》解读 ——以新型冠状病毒感染的肺炎为视角
  虽然《传染病防治法》实施了30年,但对于我来说,这是一部陌生的法律。今天,全国上下共抗新型冠状病毒感染的肺炎,这部法律起了重要作用。现就该法的重点内容解读如下,供诸位参考。
  一、对传染病实行区别对待和分类管理制度
  我国对传染病防治实行预防为主的方针,坚持防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。根据《传染病防治法》第三条的规定,我国将传染病分为甲类、乙类和丙类三类,其中甲类指鼠疫和霍乱,乙类包括传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感等25种,丙类包括流行性感冒等10种。国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度,可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。《传染病防治法》第四条规定,“其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的,由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。”
  关于本次肺炎疫情,根据国家卫生行政部门的权威防疫建议,新型冠状病毒2019-nCov的潜伏期长(一般为3-7天,最长不超过14天),传染性强(经呼吸道飞沫传播,亦可通过接触传播),危害大(人群普遍易感且有一定的致死率),且时值春节期间,各地人口流动加剧,国家如果不采取甲类传染病的预防、控制措施,可能将造成严重后果。因此,经国务院批准后,国家卫健委“2020年第1号”公告明确将本次新型冠状病毒感染肺炎纳入乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施,该举措符合《传染病防治法》相关规定,亦考虑到实际的防治情况,有利于在疫情早期控制病毒的进一步蔓延。
  二、传染病实行疫情报告、通报和公布制度
  我国建立有疫情报告、通报和公布制度,严密监控、报告、及时向社会公布传染病的疫情发展情况。《传染病防治法》第三十条规定,“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应当遵循疫情报告属地管理原则,按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。” 第三十一条规定,“任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时,应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。”第三十八条规定,“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”
  基于此,全国传染病疫情信息的公布机关为国务院卫生行政部门,省、自治区、直辖市的传染病疫情信息的公布机关为省级政府卫生行政部门,本次新型冠状病毒暴发、流行,国务院卫生部门依法亦有权授权省级政府卫生行政部门发布疫情信息。因此,相关政府部门须切实履行疫情信息发布的法定职责,也建议普通市民及时关注国务院及省级人民政府相关部门的通知和公告,以获取最新疫情信息。
  2020年1月24日,国务院办公厅发布《关于征集新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作问题线索及意见建议的公告》,公告称国务院办公厅从即日起在国务院“互联网+督查”平台面向社会征集有关地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索,以及改进和加强防控工作的意见建议。对涉及缓报、瞒报、漏报疫情,落实防控措施不力,导致疫情扩散等严重后果的重要问题线索,国务院办公厅督查室将直接派员进行督查。经查证属实的,将依法依规严肃处理。同时,央视新闻也在微博中开通“疫情联防联控实时播报”,对各地政府通报的疫情情况进行汇总和公开。政府主动公开疫情信息、征集疫情防控工作问题线索的举动不仅是《传染病防治法》规定的义务,而且有助于社会公众及时、准确了解传染病疫情信息,保障公民的知情权。
  基于此并依《传染病防治法》规定,负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构及其工作人员,按规定履行报告职责,不得隐瞒、谎报、缓报传染病疫情。否则,根据《传染病防治法》的相关规定,有关单位及责任人员将面临责令改正,通报批评,行政处分,降级、撤职、开除、吊销执业证书,构成犯罪的依法追究刑事责任等法律风险。
  对于广大普通市民,我们建议可以持续关注中央及当地政府关于本次疫情的最新通报情况,及时关注“人民日报”、“央视新闻”等官方微信公众号关于“寻找与确诊患者同行人”的公告,以及“确诊患者同行程查询工具”,做好自己及家人、朋友是否有与确诊患者同行经历的排查,做到“早预防、早发现、早隔离、早救治”,全力配合政府及疾病防控机构、医疗机构的疫情排查工作;同时,还可以通过微信搜索公众号“丁香医生”,查看新型冠状病毒感染肺炎疫情的实时动态,包括“疫情地图”、“实时播报”、“辟谣”和“疾病知识”,了解本次疫情的最新进展情况。对未经政府及其他权威机构查证核实的信息,建议能够做到合理辨别,不传谣、不造谣,以避免触犯相关规定而受到行政或刑事处罚的风险。
  三、配合防控的义务和个人隐私权获得保护权
  根据《传染病防治法》第十二条规定,“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施,侵犯单位和个人合法权益的,有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。”
  随着本次疫情在武汉集中爆发,诸多“武汉人”、“湖北人”的个人信息遭到泄露,许多武汉大学生的姓名、身份证号码、家庭住址、联系电话等私密信息遭到网络疯传,相关武汉大学生的生活遭受骚扰。因此,对于湖北籍及来自湖北疫区相关人员及已确诊传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者的个人信息保护,我们建议如下:
(1)对于能查到信息泄露来源,可以保存好相关证据,向其上级部门举报;
(2)对于查询不到信息来源,受到骚扰的,可以到公安部门报警或直接在中央网信办(国家互联网信息办公室)违法和不良信息举报中心网站举报;
(3)如果已经造成恶劣传播,严重骚扰的,建议可以直接报警处理。
(4)疾病预防控制机构、医疗机构依法需要发布疫情相关信息的,应当对相关信息进行保密处理,对于负有保密义务的医护人员及其他相关工作人员,要严格遵守法律法规规定和职业道德,防止泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者以及与本次疫情无关的其他个人隐私。
  四、多样化的疫情控制措施
  (一)对病人、病原携带者、疑似病人采取区分“隔离治疗”措施
  《传染病防治法》第三十九条规定,“医疗机构发现甲类传染病时,应当及时采取下列措施:(一)对病人、病原携带者,予以隔离治疗,隔离期限根据医学检查结果确定;(二)对疑似病人,确诊前在指定场所单独隔离治疗;(三)对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者,在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人,应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。医疗机构对本单位内被传染并病原体污染的场所、物品以及医疗废物,必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。”
  基于此,虽然新型冠状病毒感染的肺炎被列入的是乙类传染病,但其预防、控制措施是采取甲类传染病标准的,因此对病人、病原携带者予以隔离治疗,对疑似病人单独隔离治疗,对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者在指定场所进行医学观察的治疗措施,是符合《传染病防治法》规定的,有关单位、个人应当配合政府及疾病防控机构/医疗机构“隔离治疗”,避免本次疫情进一步蔓延。同时,《传染病防治法》第十六条第二款规定,“传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,在治愈前或者在排除传染病嫌疑前,不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作。”
  (二)宣布和封锁疫区的措施
  《传染病防治法》第四十三条规定,“甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施,并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。疫区封锁的解除,由原决定机关决定并宣布。”
  基于此,“封城”依法需经过两个程序,即首先被宣布为“疫区”,再决定、宣布实施封锁。具体如下:(1)疫区决定及宣布权。对于县级以上行政区域,决定权在上一级人民政府,宣布权在本级人民政府。同时,国务院对于跨省级行政区域的疫区决定及宣布拥有权限。(2)“封城”决定权。省级行政区域的“封城”决定权在省级人民政府。其中,涉及大、中城市的疫区或封锁跨省级行政区域的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,“封城”决定权在国务院。
  同时,我们注意到,为抗击疫情,部分农村、社区采取挖路断道等封路方式进行外来人员隔离。这类方式虽然在控制疫情上可以起到一定作用,但不可取,如情节严重,相关单位、个人需依法承担相应民事及刑事责任。2020年1月28日,公安部长赵克志在公安部召开应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组第一次会议上,明确提出:“对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为,要立即报告党委、政府,依法稳妥处置,维护正常交通。”因此,切忌采取堆石头或泥土、挖路等非理性方式进行封锁,类似方法不仅将导致救护车无法进入,急危重症患者无法及时就诊,而且有可能触犯《中华人民共和国刑法》(简称“《刑法》”)第一百一十七条、第一百一十九条的规定,构成破坏交通设施罪,视情节轻重,相关人员或将面临拘役、有期徒刑,甚至最高可判处死刑。为此,我们建议理性抗击疫情,建议村落或社区选择随时可以清开路障或可快速恢复原状的方式进行封闭,如设置警示牌、警戒线等,保障道路随时可以通行,尤其要给救护车及消防救援留出一条畅通无阻的生命安全通道。
  (三)采取“停工、停业、停课、停市等人群集聚活动”的措施
  《传染病防治法》第四十二条规定,“传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;(二)停工、停业、停课;(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;(四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;(五)封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时作出决定。紧急措施的解除,由原决定机关决定并宣布。”
  基于此,对于县级以上行政区域,采取紧急措施的决定权在上一级人民政府,公告权在本级人民政府。紧急措施解除决定及宣布权在原决定机关。各地如因疫情对本区域采取了紧急措施的,各地的复工、复业、复课等相关信息,建议可以密切关注本地政府的进一步通知,并以有权机关的正式通知为准。
  同时,为抗击疫情,人力资源社会保障部办公厅于2020年1月24日发布了《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》(人社厅明电[2020]5号),就疫情防控期间劳动关系维持、职工薪资支付等问题进行了明确。2020年1月29日,江西省人民政府办公厅发布《关于延迟企业复工的通知》,宣布除涉及重要国计民生的相关企业外,行政区域内各类企业不早于2月9日24时前(不同地区或有差异,具体请以各地政府通知为准)复工。
  1.不得未经批准强制员工提前复工
  根据《传染病防治法》第四十二条,停工属于政府采取的紧急措施;同时,《实施办法》第七十条规定,如相关单位或人员妨碍或拒绝执行政府采取紧急措施的,相关单位将面临通报批评,其主管人员和直接责任人员也依法须受到行政处分等处罚。另外,如未经批准强制员工提前复工,企业还同时面临违反《中华人民共和国突发事件应对法》(简称“《突发事件应对法》”)第六十四条、《中华人民共和国治安管理处罚法》(简称“《治安管理处罚法》”)第五十条规定的“停产、停业,在暂扣或吊销许可证或营业执照”等行政处罚。
  2.不得违法解除与职工劳动关系
  根据《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》,就稳定疫情防控期间的劳动关系作出了明确指示,对新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者在其隔离治疗期间或医学观察期间以及因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施导致不能提供正常劳动的企业职工,企业应当支付职工在此期间的工作报酬,并不得依据劳动合同法第四十条、四十一条与职工解除劳动合同。在此期间,劳动合同到期的,分别顺延至职工医疗期期满、医学观察期期满、隔离期期满或者政府采取的紧急措施结束。
  3.合理安排迟延复工期工资支付
  关于疫情防控期间的工资支付,根据《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》,“企业停工停产在一个工资支付周期内的,企业应按劳动合同规定的标准支付职工工资。超过一个工资支付周期的,若职工提供了正常劳动,企业支付给职工的工资不得低于当地最低工资标准。职工没有提供正常劳动的,企业应当发放生活费,发放标准建议不低于企业所在地最低工资标准的70%。”
同时,各省对该通知工资支付仍存在不同理解。事实上,企业进入停工状态,无论是因为自身客观原因导致停工,还是因为政府强令要求停工,但对于劳动者而言,停工期间,劳动者是处于休息的期间。在停工期间,劳动者处于休息状态,有权拒绝提供劳动,但仍然可以获得相应工资发放,此时属于无偿获得工资时间段。在此情况下,如果企业要求本应休息的劳动者牺牲休息时间来提供劳动,则相应牺牲的休息时间应当给予报酬予以匹配,本质上与企业在休息日安排劳动者工作并无区别。
  4.合理协调员工年假和在家办公
  从各地发文来看,迟延复工的要求是为了在传染病暴发、流行时切断传染病的传播途径而采取的“停工、停业”的紧急措施,各类企业均不得违反,因此,我们不建议企业在该期间安排员工使用年休假抵充。同时,在与职工协商一致后,安排职工在家远程办公。
  5.全力配合政府防控疫情工作
  一是,为防控传染病的目的,企业应承担起对员工出行情况(如是否去过武汉)等必要信息进行收集统计的工作。但应注意对前述信息采取必要保密措施,确保员工信息不被披露,除发现员工疑为传染病病人或疑似传染病病人时,必须向疾病防控机构/医疗机构披露外,不得随意向其他第三人披露收集的前述信息。
  二是,在复工后,企业应向员工提供口罩、消毒液、测温计等必要防护措施,并保证安排专人在办公室或者工厂出入口测量体温,做好记录。对体温异常者做好登记报告,并加强日常监控,必要时采取隔离措施。企业应提前制定相关隔离预案和措施,并对办公场所或者员工聚集区定期消毒。另外,根据《实施办法》第二十条的规定,我们建议招用流动人员二百人以上的用工单位,及时向当地政府卫生行政部门指定的卫生防疫机构报告,并按照要求采取预防控制传染病的卫生措施。
  三是,对于企业内部有湖北籍或近期有过湖北工作、旅居史或目前滞留武汉及周边重度疫区的员工要求复工的,我们建议企业按照国家及各地政府防疫政策执行。在此特殊时期要求相关员工履行相关申报、隔离义务,在经疾病防控机构/医疗机构确认员工身体情况并无异常的情况下接受其复工,如员工尚未履行国家及政府要求的隔离义务,建议可视情况与员工协商通过调整年休、居家办公或协商待岗等多种方式灵活安排。
  另外,对于部分企业因疫情影响导致生产营业困难的,根据人社部通知,可通过与员工协商一致采取调整薪酬、轮岗轮休、缩短工时等方式稳定工作岗位,尽量不裁员或少裁员,符合条件的企业,可按规定享受稳岗补贴。
  相关用工方面的政策可查阅《新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间江西省劳动关系工作指南》
  五、传染病防治的医疗救治制度
  (一)十天速度建成雷神山、火神山医院作为传染病感染人员收治医院
  《传染病防治法》第五十条规定,“县级以上人民政府应当加强和完善传染病医疗救治服务网络的建设,指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务,或者根据传染病救治需要设置传染病医院。”
  为有效防控本次新型冠状病毒感染肺炎疫情的扩散,武汉市防疫指挥部等部门参照2003年抗击非典期间北京小汤山医院模式,在武汉职工疗养院、江夏区等地建设专门医院,集中收治新型冠状病毒肺炎患者。两座专门收治病患抗击疫情的医院——火神山医院和雷神山医院正在紧锣密鼓的建设中,两所医院分别于2020年1月23日、25日开始建造,于2月3日与2月5日建成。根据最新设计,火神山医院总建筑面积为3.39万平方米,分为病房、接诊室、ICU、医技部、网络机房、供应库房、垃圾暂存间、救护车消洗间等区域,主要结构形式为集装箱活动板件现场拼装;雷神山医院总建筑面积约为6万平方米,其中,医疗隔离区约51000平方米,医护住宿区约9000平方米,可容纳1600张病床、2000余名医护人员。
  (二)医疗机构及医护人员应切实履行救治病患的神圣职责
  根据《传染病防治法》的相关规定,医疗机构应当按照规定对使用的医疗器械进行消毒;对按照规定一次使用的医疗器具,应当在使用后予以销毁;应当按照国务院卫生行政部门规定的传染病诊断标准和治疗要求,采取相应措施,提高传染病医疗救治能力;应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救护、现场救援和接诊治疗,书写病历记录以及其他有关资料,并妥善保管;应当实行传染病预检、分诊制度;对传染病病人、疑似传染病病人,应当引导至相对隔离的分诊点进行初诊。
  如果医疗机构发现传染病疫情时,未按照规定对传染病病人、疑似传染病病人提供医疗救护、现场救援、接诊、转诊的,或者拒绝接受转诊的,根据《传染病防治法》第六十九条规定,由县级以上人民政府卫生行政部门责令改正,通报批评,给予警告;造成传染病传播、流行或者其他严重后果的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予降级、撤职、开除的处分,并可以依法吊销有关责任人员的执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  如果在本次新型冠状病毒肺炎疫情爆发期间,医生拒绝卫生行政部门工作调遣,根据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条,符合“发生自然灾害、传染病流行、突发重大伤亡事故以及其他严重威胁人民生命健康的紧急情况时,不服从卫生行政部门调遣的”情形,该医生可能面临由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动;情节严重的,吊销其执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任的风险。
  六、患者获得医疗保障权,不因费用问题影响就医
  《传染病防治法》第六十二条规定,“国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助,减免医疗费用。具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院财政部门等部门制定。”根据国家医疗保障局、财政部发布的《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》,对于确诊新型冠状病毒感染的肺炎患者发生的医疗费用,在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后,个人负担部分由财政给予补助,实施综合保障。对于确诊新型冠状病毒感染的肺炎的异地就医患者,先救治后结算,报销不执行异地转外就医支付比例调减规定。确诊新型冠状病毒感染的肺炎患者使用的药品和医疗服务项目,符合卫生健康部门制定的新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案的,可临时性纳入医保基金支付范围。
  2020年1月23日,江西省省医疗保障局与省财政厅联合下发了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的通知》明确对确诊新型冠状病毒感染的肺炎患者免费救治之后,1月29日,江西省医疗保障局办公室再次会同省财政厅办公室、省卫生健康委员会办公室印发了《关于进一步做好我省新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》(以下简称《补充通知》),疫情流行期间,对于国家卫生健康部门新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案确定的疑似患者医疗费用,在基本医保、大病保险支付后的个人负担部分,先由就医地救治定点医疗机构垫付,再由该定点医疗机构汇总后报同级卫生健康部门,由同级卫生健康部门统一发起向同级财政部门申请全额补助,实施综合保障。《补充通知》指出,对新型冠状病毒感染的肺炎确诊或疑似异地就医患者要先行救治。异地就医医保支付的费用由就医地医保部门先行垫付,疫情结束后统一组织清算。异地就医确诊患者、疑似患者医疗费用个人负担部分,由就医地按照有关规定执行。对纳入国家卫生健康部门制定的疑似新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案的药品和诊疗服务项目,临时性纳入医保基金支付范围。
  综上,只要我们大家一起齐心协力配合党和政府,定能取得抗战疫情的胜利。顺祝诸位身体健康、新春愉快。
                                  曾庆鸿、钟季平律师
                                  二0二0年二月五日
参考资料:华商实务 | 新型冠状病毒肺炎疫情下的《传染病防治法》重点问题解读

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